摘 要： 提出和构建安全型政府具备多方面的理论基础和现实依据： 行政生态学和风险社会理论、政府再造理论、日益增长的公共安全需要、全球公共安全问题凸显及经济型政府的安全职能缺失等。安全型政府是在高度回话公众安全需要、有效履行安全保障职能并致力于安全文明建设和达成安全社会的政府。建设安全型政府，可以使政府承担起有效应付风险社会的责任、最大限度地满足公众的安全需要和促进经济社会的安全进步，同时也有益于促进政府进行改革革新等。构建安全型政府，需要确立安全文明理念、强化政府安全职责、提高政府的安全保障能力、加大安全规范建设和安全政策供给与革新政府治理方法等。

关键字： 公共安全； 安全型政府； 政府治理革新。

人类的过度实践和自反性现代化的不断进步，使世界进入了风险社会年代，大家的存活安全遭到紧急威胁。为了应付风险社会的挑战，有效保障公共安全，防止将来更大不利后果的出现，“大家第一需要做的工作就是应探讨打造起一个哪种政府去领导大家的社会”①。笔者觉得，这个将要重塑出的政府范式就是“安全型政府”。提出和研究“安全型政府”课题，对于推进政府理论革新和促进政府变革，与达成社会安全进步和安全善治都是极有必要的。本文拟对“安全型政府”提出的依据、基本内涵、构建意义和构建路径等进行初步探析，祈望学界同仁赐教。

1、安全型政府的理论基础和现实依据。

“安全型政府”的提出有着多维的理论基础和现实依据。行政生态学和风险社会理论、西方政府再造理论、责任型政府和服务型政府理论、生态型政府理论等是安全型政府提出的要紧思想来源。从社会现实看，回话公众安全需要、应付全球风险社会、克服经济型政府安全保障失灵等是安全型政府提出的现实依据。

（ 一） 安全型政府提出的理论基础。

1. 行政生态学理论。该理论倡导用生态学的思维办法研究公共行政学。行政生态学指出了外部环境原因对政府行政管理的重要程度，强调政府与其所处环境的互动和动态平衡，政府组织与行政行为是受环境影响的生态系统，它需要考虑对环境的适应性。假如自觉地认识生态原因，特别是“行政环境中敏锐的变量”，就能使行政官员更明智地对待政府机构所面临的外部环境的需要和挑战，②也可以更正确地定位政府角色、组织安排、实践目的和办法等。

2. 风险社会理论。该理论觉得，工业文明和自反性现代化使人类进入了全球风险社会。人为制造的风险是前所未有些，其后果影响深远且很难控制。各种风险威胁是对健康、生命、合法性、利益和环境的威胁，没办法预料的风险后果使整个社会存在深度不安全感，安全成为风险社会的动力和主要价值观。风险社会要着重解决的问题是“我怕”，是“怎么样预防更坏的东西”和“免受毒害”。③应付风险社会，需要对进步和进步进行深思，需要对权力和权威进行再认识，需要再造政府和打造责任机制，从根本上克服有组织的不负责任。

3. 政府再造理论。新公共管理理论倡导依据行政环境的变化和时势的特征重新定位政府的主导价值理念和主要职责，重新选择行政运作方法和治理方法，以便使政府成为一个更能满足社会需要的政府。政府再造就是对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅提升组织效能、效率、适应性与革新的能力。

④“重塑政府”的目的之一是打造“预防性政府”。新公共服务理论则强调公民本位和公共精神。其理念包含： 服务于公民而不是客户、追求公共利益、策略性考虑、承认责任不可以简单化、服务而不是掌舵、看重生产率更要看重人。新公共管理理论和新公共服务理论的共识在于： 一是倡导通过改革，增强政府的责任心和服务性； 二是要打造起政府与社会间信赖、合作共治的关系。

（ 二） 安全型政府提出的现实依据。

1. 安全成为最基本的个人需要和公共需要。在现代风险社会中，伴随风险和恐惧的加剧，安全需要的重要程度日益突出，甚至已超越了所有需要，成为人的最基本需要，安全已成为大家存活和进步的首要条件和保障。安全需要第一是一种个人需要，但伴随风险的日益加剧和恐惧的不断增加，不安全原因已紧急威胁到人类的存活和进步，对安全的需要遂成为公共需要，安全成为公众的“最高社会定义”。在全社会安全需要不断增强的年代背景下，政府需要有能力为社会提供更多更好的安全公共商品和安全公共服务，以回话公共安全需要和持续改变风险环境。

2. 全球公共安全问题日益凸显。从 20 世纪后半期到目前，世界范围内公共行政的宏观环境就是人类面临传统风险和现代风险的双重威胁。全球各地不断出现的各类灾难事件，都证明了全方位的风险和灾难正在日益逼近，这关系到每一个人的生死存亡。处在现代化进程和社会转型期的中国，风险积累和危机爆发愈益突出，公共安全已遭到紧急威胁。社会现实表明，中国已进入危机频发的高风险时期，进入了转型风险社会。

3. 经济型政府的安全保障职能失效。经济型政府或进步型政府是与工业文明相适应、把进步经济和达成现代化放在最重要地方的政府模式。其在理念上以奉行乐观进步主义和进步主义为主导，在价值目的和基本职能上以经济增长为中心，在规范上以打造市场经济为核心，在政策上以推行经济政策为重心，在绩效评价上以 GDP 指数和经济收入为主要衡量标准。经济型政府在推进现代化进程中，总是忽略大家的安全需要，公共安全责任缺位，甚至以牺牲安全为代价谋求所谓进步或现代化。这表明，经济型政府愈加不适应治理风险社会和保障公众安全的需要。

2、安全型政府的内涵。

为了有效应付风险社会和保障公共安全，需要以安全型政府取代经济型政府。安全型政府是在风险社会背景下政府进步的新趋势和新目的，也是从风险社会走向安全文明社会的根本性规范变革和政府的整体性转型。

1. 安全型政府是在安全文明理念指导下，高度回话公众的安全需要和积极履行公共安全保障职能，并致力于安全文明建设和达成安全社会的政府。

安全型政府也就是对经济型政府或其他非安全型政府在乎识理念、价值取向、行为准则、决策和实行、治理方法、体制机制、职能定位、能力结构、努力目的等方面的安全化。这是一个可以达成经济建设、社会进步和安全保障“多赢”的政府，是具备民本性、安全性、革新性、前瞻性和责任心的政府。

2. 安全型政府是最大限度满足公众安全需要的政府。在风险年代，风险的复杂性和很难防控性使个人或一般组织已无力应付风险，只能靠政府来提供安全保障。大家日益增长的安全需要同安全保障不足之间的矛盾，构成了风险社会的突出矛盾。政府作为公共利益的代表者、安全公共商品的提供者和公共安全责任的主要履行者，应在安全文明理念的指导下，无条件地回话社会诉求，全力以赴地为公众安全提供保障，关注和维护每一个公民的安全。

3. 安全型政府是将全方位安全保障作为政府最基本职能的政府。政府职能是指政府在社会中所承担并达成的职责和功能。现代政府职能随公共需要情况而变化。当今社会最大的公共需要和公共利益是公共安全，因而安全型政府的最基本职能就是为社会提供安全保障，回话社会安全需要和达成公共安全利益。安全型政府视公共安全为经济社会进步和民生的第一要义，明确地将安全管理、安全服务即安全保障提高为政府的最基本职能，在政府管理的所有范围和环节都体现“安全化”，从公共安全角度审视和评价所有，自始至终全方位贯彻以人为本和安全优先理念。

4. 安全型政府是积极推进安全文明建设的政府。安全文明是指人类社会安全生活的进步状况或趋势，是大家在长期社会实践活动中为达成安全存活所作的全部努力和所创造的全部安全成就。

⑤安全文明的基本内容有： 安全意识文明、安全主体文明、安全规范文明、安全行为文明、安全能力文明、安全关系文明、安全进步文明、安全环境文明等。安全文明是社会文明体系的首要条件和要紧组成部分，应当成为现代社会文明建设的要紧内容。进行安全文明建设，第一要靠安全型政府来主张和推进。建设安全文明，提升全社会的安全水平，是国家和政府的策略性举措。

5. 安全型政府是不懈追求安全社会目的的政府。安全社会是具备充分安全保障的和谐社会。在现阶段，建设安全社会，应主要在政府的主张和推进下进行安全城市建设和城乡安全社区建设，进行安全文明单位建设和社会治理革新，有效解决社会矛盾。安全型政府应尽职尽责，竭力推进社会均衡进步和安全进步，从根本上遏制社会中的风险原因和不良反应，努力培养“安全人”，积极保障安全公共品的供给，不断达成公民的安全权益，逐步达成人的“风险解放”，使大家真的生活得更踏实，更有尊严，推进风险社会向安全社会转变。

6. 安全型政府是责任型政府和服务型政府。

安全型政府强调政府机构及其成员在担任公共职务的同时，需要履行相应的安全职能和义务，需要对公民和社会的安全高度负责，一直把公共安全保障职能作为我们的最基本职能，需要时刻做到飞速、有效地回话和满足社会与公民的安全需要。政府假如未能尽其安全职责或履职失效，或给公众和社会带来风险或损失，应当遭到责任追究。可见，安全型政府就是安全责任型政府。安全型政府以全方位安全服务、安全保障来达成服务价值理念和公民本位的价值理念，以最大限度地增进安全公共利益，这体现了服务型政府的性质和目的，其实质就是公共安全服务型政府。可见，提出和建设安全型政府没脱离责任型政府和服务型政府的内在需要和宗旨。安全型政府是现代责任政府和服务政府的有机统一和具体达成模式。

3、安全型政府构建： 必要性和主要路径。

（ 一） 安全型政府构建的必要性。

经济型政府转变为安全型政府，既是应付风险社会和回话公众安全需要的迫切需要，也是促进经济社会安全进步的根本保证，同时又是社会文明、均衡进步对政府转型的客观需要和现代政府与时俱进的自觉变革。达成这一“历史性转变”，使政府组织可以更有效地适应环境变化和治理风险环境，可以更好地维护和达成公共利益。

1. 建设安全型政府是应付风险社会、履行公共安全责任的迫切需要。常见而持久的风险挑战和日趋深重的安全危机，已经成为人类面临的重大公共问题和威胁各地民生的最重要问题。建设安全型政府，不可以仅靠科技、市场法则或社会力量，更不可以依赖经济型政府来，只可以靠构建起安全型政府，当令转变政府理念，发挥政府的公共权威用途，整理全社会的资源，拟定和推行公共安全政策，推行政府主导下的公共安全治理，才大概得到解决。

2. 建设安全型政府是满足公众安全需要的根本保证。美国著名公共行政学家罗伯特·丹哈特指出，公共行政的核心问题之一是： “公共组织是为公共利益而运作，需要反映服务对象的需要及期望。”⑥而安全型政府作为现代政府进步的新模式，是责任型政府和服务型政府模式，因而安全型政府可以依据民众需要的变化来定位角色、调整职能，以便准时地满足公众的安全需要，更好地为社会提供必要的安全服务。

3. 建设安全型政府是达成科学进步、安全进步的内在需要。伴随工业化、城市化进程的加快，人类在创造前所未有些经济增长奇迹的同时，也制造和引发了种种安全问题和不良反应、负效应。社会进步的实质表明，经济的无限制进步和盲目进步是非安全进步，是要大家付出安全代价的，甚至是得不偿失。这不符合人类的长远利益。真的的进步应当是有限进步、合理进步，即在保障大家的健康、生命和财产安全及环境安全与社会和谐的首要条件下的进步。经济社会的进步，归根到底，是为人的安全存活和人的全方位进步服务的。这种以人为本的安全进步才符合科学进步的内在需要。只有秉持以人为本和安全优先价值理念的安全型政府才能真的促进可持续安全进步，才能在进步中确保公众安全与社会和谐。

4. 建设安全型政府是政府变革的势必选择。国内政府行政管理范式还存在安全理念欠缺，忽略风险管理和安全文明建设，政府在安全管理职能配置上不够到位，管理格局条块分割和各自为政等很多问题，这不可以适应政府管理“安全化”未来发展趋势，不可以有效回话日益增强的公众安全需要和从根本上改变风险环境。除此之外，现在国内还缺少健全的以政府为主导、全社会一同参与的公共安全治理结构，仍存在安全监管政务透明度不够、安全管理能力革新不足等问题。因此，国内迫切需要进行政府管理范式的深刻变革，逐步构建起安全型政府，确立政府的安全保障职能，强化政府的安全责任，提高政府的安全保障能力，全方位达成政府的安全管理、安全服务职能和综合协调职能，革新安全管理方法等。只有如此，才大概解决上述问题。非常显然，建设安全型政府能够帮助国内深化行政改革和提升政府的整体效能。

（ 二） 安全型政府构建的主要路径。

安全型政府作为应付风险社会的新的政府范式，现在尚处于理论设计阶段。要真的构建起安全型政府，需要从观念、规范和具体操作等不同层面采取相应手段，逐步推进，力求全方位提高政府履行安全责任的素质和能力。这无疑是一个复杂而艰巨的系统工程。安全型政府的构建，实质上是政府在理念、职能、目的和行为方法上的一次根本性转型。

1. 确立现代安全文明理念。构建安全型政府，第一要确立起符合年代需要的安全文明理念和安全价值观，而且政府可以自觉地将这类理念贯彻到政府的规范、政策、目的、文化和行为等每个方面。这类理念包含： 安全权是社会成员的最基本人权，是达成别的人权的首要条件和保障； 承认以人为本、生命至上是世界公理，保障公民的生命安全是国家和政府的非常重要职责； 安全是现代社会的主要价值观和公民幸福之根本，安全责任感是衡量个体或组织道德水准的最重要标准； 安全是进步的首要条件和基础，安全高于进步，人的安全利益重于物质利益； 安全利益是人类的最高利益，安全优先是人类从事所有活动的出发点和归宿； 安全保障是企业、社区、地方和国家的一种软优势。

2. 强化政府的公共安全责任。其一，政府有促进安全进步和进行安全决策的责任。政府应当当令提出指导国家或区域经济安全进步的思路、原则和策略规划，确立经济安全进步方法，拟定安全进步政策和目的，进行安全设施建设和培养安全管理人才，可以正确引导企业和社会走安全进步的道路。遏制进步中的一系列“不良反应”，克服工业文明产生的种种弊病，最大限度地减少各种不确定性，达成进步和安全的“双赢”。政府进行决策和实行时需要从保障公共安全出发，确保安全政策目的的达成和安全政策的预期成效。其二，政府应强化对社会各范围、对市场和企业及各类风险源进行安全监督和管理的责任，及早打造起职责明晰、运转有效、机制健全、工作有力的安全监管体制。其三，政府有进行风险管理和风险分配的责任。公共风险管理应以重视应付危机转变为着力点，抓好风险管理和隐患治理，将风险管理融入到平时的公共管理活动中，努力减少社会风险性和社会脆弱性。同时，政府还应搞好全社会的风险分配，以使社会达到一个相对均衡和公正的利益推荐和风险承担状况，以利于社会和谐。其四，政府有应付危机挑战的责任。这包含危机筹备、预测预警、迅速决策和科学处置、社会动员和组织协调与善后处置和恢复等环节的全过程危机管理责任。

3. 加大安全规范建设。其一，各级政府需要打造和健全安全决策与实行机制，切实增强决策的民主性、科学性和有效性。任何行政决策都应经过充分地安全论证和安全评估，对政府的决策和实行要打造反馈机制。其二，打造和健全风险防范和危机应付规范，包含风险辨别和排查、风险剖析和评估、风险预警和监控、风险避免和处置等； 还要打造风险爆发后的危机管理体系，包含预案规范及其推行细节、危机管理体制和机制，为政府应对工作提供强有力的组织保证和管理步骤。其三，打造包含《公共安全保障法》在内的安全管理的法律体系，并要严格实行到位，使政府可以充分履行法律规定的安全职责和义务； 同时可以达成政府与其他安全管理主体关系的法制化与规范化。其四，打造安全财政及保险规范等。各级政府要把风险治理和公共安全保障所需资金纳入年度财政预算和中长期财政预算之中； 要打造完善安全治理投入机制，打造多种保险机制来分散和转移风险，打造风险税收规范等。其五，实行安全责任制和安全问责制。要把安全责任具体化为政绩考核的指标，加强安全效益指标在绩效考核指标体系中的网站权重，安全标准优先考核，使政府绩效评估体系安全化、科学化； 要打造安全问责制，保证政府安全责任的落实。

4. 保障安全政策供给。政府要适应年代需要和社会发展势头，将风险治理、安全管理和安全建设上升到国家意志的策略高度，融入到经济和社会进步的总体规划和统一部署中，从全局和源头上降低不安全原因。各级地方政府要把安全管理、安全生产纳入当地经济社会进步的总体布局并落实到位，要坚决把以经济指标为核心的进步模式转到保障公共安全为先和以人为本的安全进步模式上来，从保障公共安全和生态安全出发，调整产业结构和企业布局。

5. 提高政府的安全保障能力。政府能力即政府履行其职责的本领和程度，反映了政府适应肯定的行政环境以最小的社会代价达成公共管理的目的。

在将公共安全保障责任明晰为政府的最重要责任基础上，还需要增强和健全政府组织的可持续安全保障能力，并逐步将此能力确立为政府的核心能力，以利于政府更好地履行其职责，可以为社会公众提供最大限度的安全保障和安全服务。其一，政府的安全决策能力。政府的决策要遵循客观规律，不人为制造风险； 安全决策要坚持安全性与经济性相结合，先进性与适用性相结合，目前目的与策略目的相结合，用有限的安全投入保证最大的安全经济效益和安全社会效益。⑦其二，政府对社会各范围、对市场和企业及各类风险源进行安全监督和管理的能力。其三，政府拥有公共风险管理能力，切实增强政府对风险的辨别和排查能力、剖析和评估能力、监控和避免能力等，打造起科学、有效的风险管理机制。其四，应付危机挑战的能力，需要政府拥有危机筹备能力、预测预警能力、科学处置危机能力、社会动员和组织协调能力与善后处置和恢复能力等。其五，风险社会中政府具备准时知道和回话社会安全诉求并有效解决问题的能力与保持社会和谐的能力，以增强社会安全性和抗逆性。

6. 实行政府治理革新。政府要擅长适应社会环境的变化，灵活运用多种治理方法，不断提升社会治理效能，使公共安全保障更到位。其一，运用“整体性治理”，防控常见化风险和进行全方位安全管理，克服碎片化组织和分割式管理的弊病，发挥政府所有部门的整体优势。其二，引进“动态治理”，政策拟定者“不断地前瞻性考虑以感知环境变化、反复考虑以深思目前行为和换位考虑以向其他人学习，并不断地将认知、深思及常识融入他们的理念、规划、政策和结构中以使其适应环境变化”⑧。其三，推行“合作治理”，政府、市场、第三部门等多元主体推荐治理权、相互合作、相互补充，一同治理公共安全事务以达成安全善治，同时还要打造起国家政府之间的合作、协调，一同应付跨界风险，谋求人类安全与世界和谐。其四，尝试“预防性治理”，政府在深思性风险意识和前瞻性思维基础上，将事后被动性危机管理模式转变为事前主动性预防管理模式上来，实行管理重心前移，从源头上和策略上保障公共安全和达成以人为本。其五，确立“依法治理”，看重公民安全权益的法律保障，强调政府在行使权力、回话社会安全需要、履行安全职责、进行安全决策和革新治理等过程中均具备法制保证和刚性约束，确保风险社会治理的有序进行和风险结果的有效预见。

注解①张康之： 《后工业进程中的合作治理渴求》，《社会科学研究》2009年第 2 期。②谭功荣： 《西方公共行政学思想与流派》，北京大学出版社，2008 年，第 188—189 页。③［德］乌尔里希·贝克： 《风险社会》，何博闻译，译林出版社，2004 年，第 56 页。④［美］戴维·奥斯本、彼德·普拉斯特里克： 《摒弃官僚制： 政府再造的五项策略》，谭功荣、刘霞译，中国人民大学出版社，2002 年，第 14 页。⑤王茂林：《安全文明建设与城市应对管理———“非典”危机带给大家的考虑》，《中国城市经济》2003 年第 7 期。⑥［美］罗伯特·丹哈特： 《公共组织理论》，项龙、刘俊生译，华夏出版社，2002 年，第 9 页。⑦吴超：《安全科学办法学》，中国劳动社会保障出版社，2011 年，第 366 页。⑧［新］梁文松、曾玉凤： 《动态治理》，陈晔、张世云、温平川等译，中信出版社，2010 年，第 10 页。